Решает не Меркель? Ужесточат ли опять карантин в Германии
1 апреля 2021 г.
На протяжении последнего года этот ритуал повторяется пару раз в месяц: с 16 часов журналистов начинают запускать в фойе ведомства федерального канцлера, там они часами ждут пока к ним выйдет утомленная Ангела Меркель (Angela Merkel) и расскажет о мерах по борьбе с пандемией, о которых в ходе многочасовых видео-конференций она договорилась с 16 земельными премьер-министрами. Иногда ждут до глубокой ночи.
А потом проходит еще день, от силы - два и выясняется, что в разных федеральных землях достигнутые договоренности понимают по-разному, а некоторые сообща одобренные меры вообще не принимаются. Как, в частности, использование "аварийного тормоза", который вроде бы было решено нажимать, то есть отменять послабления и ужесточать карантин, если снова тревожно быстро будут расти показатели заражений.
Почему глава правительства Германии не может настоять на своем? Что мешает канцлеру действовать в условиях пандемии ковида так, как он считает нужным и правильным с эпидемиологической точки зрения?
Будет ли введен карантин или комендантский час, решают на уровне земель
Германию недаром иногда в шутку называют "страной победившего федерализма" - власти федеральных земель обладают весьма обширными компетенциями и полномочиями, будь то в сфере школьного и высшего образования, поддержания общественного порядка, культуры или, как в данном случае, здравоохранения. Кто за что отвечает, прописано на этот счет в Законе о защите населения от инфекционных болезней (Infektionsschutzgesetz, IfSG).
Осенью прошлого года - на фоне пандемии коронавируса - в этот закон были внесены существенные изменения, расширившие полномочия центра. Одно из них позволяет, например, бундестагу объявлять "об эпидемиологической ситуации национального масштаба". Но решать, какие именно следует принимать в такой ситуации чрезвычайные меры, к которым могут относиться, допустим, ограничения на социальные контакты, закрытие школ, детских садов и магазинов, объявление карантина или введение комендантского часа, должны по-прежнему власти той или федеральной земли.
При этом на местах проявляют недюжинные творческие способности, имплементируя в повседневную практику меры, о которых достигнута договоренность на очередном видео-совещании земельных премьеров с канцлеров. В Берлине, например, как и в некоторых других федеральных землях, вместо того, чтобы снова закрыть едва открывшиеся с ограничениями промтоварные магазины, как это предусмотрено "аварийным тормозом", решено и дальше пускать в них покупателей, прошедших предварительно тест на коронавирус.
Терпение Меркель на исходе?
Пока у федерального канцлера нет правовых рычагов, с помощью которых она могла бы заставить земельные власти принимать те меры, о которых достигнута договоренность на очередном совещании в ее ведомстве. Но терпение Меркель, похоже, на исходе.
В последние дни она уже перестала, как раньше, обращать внимание на партийную принадлежность земельных премьеров. Открыто критикует, в частности, руководителя правительства Северного Рейна - Вестфалии Армина Лашета (Armin Laschet), который не только избран недавно председателем ее партии - Христианско-демократического союза (ХДС), но и метит в преемники Меркель на посту канцлера.
А еще Меркель, решившая больше не баллотироваться в главы правительства, а потому раскрепощенная, и без оглядки на свой избирательный рейтинг, грозит строптивым земельным лидерам изменением баланса компетенций. Кто сказал, что осенние изменения в Закон о защите населения от инфекционных болезней были последними?
В интервью первому каналу телевидения ФРГ (ARD) Меркель заявила, что закон этот можно еще раз адаптировать под актуальные потребности, прописав в нем конкретные меры, которые должны будут приниматься по всей стране по достижении определенного уровня эпидемиологической ситуации. Если, допустим, кумулятивный семидневный показатель заражений на 100 тысяч местного населения переваливает за 100, то по всей Германии закрываются магазины. Если за 200, - вводится комендантский час.
Федеральные или земельные власти? У кого больше полномочий
С точки зрения правоведов, Основной закон ФРГ это допускает. 19-й пункт его 74-й статьи указывает, что "конкурирующая законодательная компетенция" центра и федеральных земель распространяется, в частности, на "мероприятия против общеопасных и заразных заболеваний людей и животных". ("Конкурирующая" - значит, что последнее слово остается за центром, исполнять надо его решения, а не местные.)
Ссылаясь на этот пункт, профессор государственного права из берлинского Университета имени Гумбольдта Кристоф Мёллерс (Christoph Möllers) заявил, что бундестаг, в принципе, и сейчас может, никого не спрашивая, и без консультаций с землями, закрыть всю страну на локдаун, а ее жителей посадить в карантин. До сих пор, однако, общие правила на этот счет устанавливал центр, а принятие конкретных защитных мер оставалось в компетенции земель.
Идея Меркель - закрепить в Законе о защите населения от инфекционных болезней положение, при котором и общие правила, и конкретные меры по защите населения от вирусов устанавливает федеральный центр или, допустим, глава Минздрава ФРГ, а не земельные правительства. Профессор публичного права Фердинанд Волленшлегер (Ferdinand Wollenschläger) из университета в Аугсбурге обращает внимание на 32-ю статью этого закона, устанавливающую, что мерами по борьбе с пандемией управляют власти земель. Но такие полномочия вполне можно вместо этого передать центральному правительству, поясняет Волленшлегер.
Что зависит от Меркель?
Предложение канцлера решительно поддержал министр внутренних дел Хорст Зеехофер (Horst Seehofer), у которого прежде отношения с Меркель не очень складывались. В интервью газете Süddeutsche Zeitung он заявил, что "действовать должно федеральное правительство", что у него есть право законотворческой инициативы и надо им просто воспользоваться - будь то для изменения действующего или принятия нового закона.
Многим в Германии, уставшим не только от коронавируса, но и от постоянной политической какофонии на тему компетенций, такой вариант представляется крайне привлекательным. Но возможности канцлера в данном случае ограничены. Во-первых, даже имея уверенное большинство в бундестаге, что необходимо для изменения упомянутого закона, Меркель не может быть уверена в абсолютной лояльности всех депутатов правящих партий - ведь их избирают в землях, жители которых очень дорожат своей автономией от центра.
А, во-вторых, и в этом случае придется договариваться с властями федеральных земель, поскольку принятие законов, затрагивающих их интересы, предполагает санкцию бундесрата. Infektionsschutzgesetz к их числу формально не относится, но, если речь в нем пойдет, например, о профилактическом закрытии учебных заведений, земли горой встанут на защиту своего "школьного" суверенитета.
Смотрите также: