As sanções impostas pela União Europeia realmente funcionam?

Sanções – ou medidas restritivas, como oficiais da União Europeia (UE) gostam de chamá-las para que soem menos severas – estão entre as principais ferramentas do bloco para atingir seus objetivos de política externa e segurança: paz, democracia e respeito do Estado de direito, dos direitos humanos e da legislação internacional.

Supostamente, as sanções da UE não têm natureza punitiva, mas são estabelecidas para encorajar uma mudança de política ou atividade nos países afetados. Basicamente, isso se traduz em: coagir, dissuadir, punir e envergonhar entidades que representem perigo para os interesses da UE ou violem normas internacionais, além de apoiar esforços de política externa no âmbito do combate ao terrorismo, ao tráfico de drogas e da não proliferação nuclear.

As sanções podem ter os seguintes alvos:

• governos de países cujas políticas violam os padrões europeus;
• empresas e outras entidades que fornecem os meios para conduzir esse tipo de política;
• organizações como grupos terroristas;
• indivíduos que apoiam as políticas ou estão envolvidos em atividades terroristas ou outras ações proibidas.

Clara Portela, professora de Ciências Políticas e convidada do College of Europe em Bruxelas, é autora de uma extensa obra sobre a efetividade de sanções. Ela afirma que as expectativas em relação ao alcance das penas costumavam ser muito altas ou irrealistas.

"Sanções são instrumentos bastante inadequados para suscitar efeitos da noite para o dia, se não são embargos abrangentes", diz. "Um embargo abrangente pode ter um efeito muito forte em alguns meses, mas também pode ter consequências humanitárias de impacto e indiscriminadas, levando a uma intensa indignação por parte da opinião pública", explica.

Segundo Portela, a UE costuma impor sanções seletivas, "mas estas ainda podem ter um grande impacto – só precisam de um prazo maior para serem efetivas".

Exemplos de países contra os quais a UE tem sanções ativas atualmente mostram a efetividade e as armadilhas incluídas nesse tipo de medida.

Irã

No Irã, os instrumentos punitivos da UE têm foco nos direitos humanos. A União Europeia impôs proibições de viagem e o congelamento de bens a 82 pessoas e uma empresa, e proibiu exportações de equipamentos que poderiam ser usados para a repressão interna, assim como a venda internacional de equipamentos de monitoramento de telecomunicações.

"Nesse caso específico, a União Europeia ousou muito porque acabou com o fornecimento de petróleo iraniano, o que foi bastante prejudicial para as economias de alguns dos Estados-membros ao sul do bloco", diz Portela. "As sanções combinadas facilitaram a ascensão ao poder de um presidente moderado, Hassan Rouhani, em oposição ao predecessor Mahmoud Ahmadinejad", continua.

Para a especialista, sem sanções, o diálogo entre autoridades iranianas e negociadores da UE teria sido improvável, já que o Irã não teria tido incentivos para sentar e conversar com o bloco. "Portanto, esse é um exemplo em que as sanções foram bem-sucedidas", avalia Portela.

Rússia

Em resposta à anexação da Crimeia pela Rússia e à desestabilização da Ucrânia, o bloco impôs um congelamento de bens e uma proibição de viagem a 150 pessoas e 37 organizações, acusando-as de responsabilidade por "ações que abalam ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia".

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Embora o texto soe bastante vago, as sanções econômicas não são nada disso: a UE limitou o acesso ao mercado de capitais europeu a cinco instituições financeiras russas de propriedade majoritária do Estado, bem como a três grandes empresas do setor energético e a três operando na área da Defesa. O banimento forçou as organizações a buscarem outra fonte de financiamento para o capital que lhes é tão necessário.

A UE também proibiu a exportação e a importação de armamentos, assim como a exportação de bens de dupla utilização (dual-use goods, ou produtos e tecnologias comumente usados para fins civis, mas que podem ter aplicações militares). Além disso, restringiu o acesso a algumas tecnologias sensíveis. Como resultado, a economia da Rússia enfrenta dificuldades.

Para Portela, as sanções contra os russos são "interessantes porque, normalmente, acredita-se que elas não tenham efeito nenhum". Mas, de acordo com a professora, a realidade fica mais clara quando se enxerga o quadro completo.

"Quando a UE estava conversando para decidir a natureza das sanções, o cálculo não era de fazer a economia da Rússia entrar em colapso total – algo que teria criado muito mais problemas para a Europa", explica.

"A ideia era infligir danos limitados a setores específicos. Assim, queriam tornar a ocupação da Crimeia e a desestabilização da Ucrânia mais caras. As sanções financeiras tiveram um impacto forte no sentido de que o Estado teve de refinanciar as dívidas de bancos que estavam com problemas", exemplifica – um dinheiro que os oficiais teriam preferido gastar em outros investimentos.

Portela afirma ainda que o fator tempo foi crucial nessa e em outras ocasiões. "No caso da África do Sul, as sanções já estavam em vigor há 20 anos antes de obterem algum sucesso. As sanções contra o Irã também demoraram um bom tempo", lembra. "A expectativa é de que, com o tempo, a população russa – incluindo as elites – fique exausta com o padrão de vida decadente, enquanto vê outros países realmente crescendo", diz.

Síria

A crise na Síria motivou críticas internacionais e condenações e também uma longa lista de "linhas vermelhas" e sanções.

As punições atualmente vigentes contra a Síria incluem um embargo do petróleo do país, restrições a certos investimentos, um congelamento dos bens do Banco Central sírio na União Europeia, além de restrições a exportações de equipamento e tecnologia que poderiam ser usados para ações de repressão.

Para Portela, o problema das sanções europeias contra a Síria é que "elas são inadequadas para a situação". "A condição atual da Síria não é apropriada para o funcionamento de sanções porque está acontecendo uma guerra civil", diz a estudiosa. "Na verdade, a UE se arriscou desde o início. Praticamente usou todos os instrumentos de restrição dos quais dispõe em menos de um ano. Normalmente, a UE impõe sanções passo a passo", explica.

"Mas, após alguns anos, eles entenderam que tinham de recuar em algumas das medidas. Nesse caso específico, a UE passou por um processo de aprendizado durante o qual ficou claro que nem sempre é necessário primeiro impor um embargo às armas para controlar uma situação de conflito. E, no caso da Síria, eles simplesmente se precipitaram demais."

Líbia

A União Europeia restringiu exportações de alguns produtos à Líbia, que poderiam ser usados para o contrabando e o tráfico de pessoas. Três líderes políticos foram atingidos pelas medidas, por obstruir a implementação do Acordo Político da Líbia e a formação de um governo de união nacional.

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Portela destaca que a decisão de acabar com o fornecimento de produtos químicos para a Líbia durante os anos 1980 não tinha o objetivo de forçar o governo de Gadhafi a mudar a sua política.

"A ideia era de tornar a produção de armas químicas mais difícil [para a Líbia]", relata. "E, mesmo nos casos em que fica claro que a imposição de sanções não vai tornar impossível seguir com políticas questionáveis, pelo menos se aumenta o custo dessas políticas", afirma.

Medidas intrabloco

A Hungria está na lista negra da UE e, teoricamente, poderia ter de encarar medidas disciplinares pelo que oficiais do bloco chamam de uma "séria deterioração do Estado de direito, da democracia e dos direitos fundamentais". Apesar de sanções serem improváveis, o exemplo poderia servir para dissuadir outros países do bloco a se orientarem contra as diretrizes da UE – a exemplo da Polônia e de suas tentativas de controlar os tribunais do país.

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