Węgry podgrzewają unijne debaty o prawie weta

Wojna w Ukrainie była w poniedziałek (22.5.2023) głównym tematem brukselskiej narady ministrów spraw zagranicznych 27 państw Unii w Radzie UE. W ciągu ostatniego roku ministrowie – na poziomie politycznym – uzgodnili przeznaczenie łącznie 5,4 mld euro na dofinansowanie dostaw broni dla Kijowa, ale konkretne wypłaty wymagają ich dodatkowych szczegółowych decyzji. I w tym kontekście węgierski minister Peter Szijjarto w zeszłym tygodniu zapowiedział blokowanie ósmej transzy (pół miliarda euro) na dopłaty do dostaw broni, dopóki Kijów nie wykreśli węgierskiego banku OTP z listy sponsorów terroryzmu, czyli firm pomagających Rosji. Węgier dalej nie ustępuje.

– Musimy zrobić wszystko, co w naszej mocy, by kolejny pakiet wsparcia wojskowego dla Ukrainy został zatwierdzony. Jedno z państw UE ma z tym trudności. Moją rolą jest rozmowa ze wszystkimi, by spróbować znaleźć jakieś rozwiązania – powiedział po obradach szef unijnej dyplomacji Josep Borrell.

Większość kwalifikowana zamiast jednomyślności

W Brukseli dominuje przekonanie, że ostatecznie Węgrzy – tak działo się wcześniej z ich innymi wetami – odpuszczą sprzeciw. Jednak całe zamieszanie stało się dzisiaj tłem dla pierwszego spotkania „Grupy Przyjaciół Większości Kwalifikowanej w Polityce Zagranicznej” (zamiast wymogu jednomyślności), którą na początku maja zawiązały Niemcy, Francja, Włochy, Hiszpania, Holandia, Belgia, Finlandia, Słowenia oraz Luksemburg. Dziś do ich porannych obrad, tuż przed posiedzeniem Rady UE, dołączyła Rumunia, a Irlandczycy nie wykluczyli swego wsparcia dla takiej reformy. – Aby Unia była postrzegana jako podmiot geopolityczny biorący odpowiedzialność (w tej dziedzinie), potrzebujemy więcej decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością głosów. Nie proponujemy rewolucji, lecz ewolucję w oparciu o istniejące traktaty – tłumaczyła potem niemiecka minister Annalena Baerbock.

Gdyby obecnie w polityce zagranicznej obowiązywała większość kwalifikowana (QMV), sprzeciw Węgier nie mógłby zatrzymać ani nowej pomocy wojskowej dla Ukrainy, ani nowych sankcji wobec Rosji. Już teraz do zatwierdzenia przeważającej części decyzji Rady UE – zgodnie z traktatami – wystarczy większość kwalifikowana, czyli głosy co najmniej 15 z 27 krajów Unii (czasem ten próg jest podniesiony do 20 krajów), które jednocześnie obejmują co najmniej 65 proc. ludności UE. Decyzje zatwierdzane w ten sposób przez Radę UE zazwyczaj wymagają ich uzgodnienia z Parlamentem Europejskim głosującym również większościowo.

Jednak apele kluczowych państw UE o rozszerzenie reguły większości kwalifikowanej na pewne dziedziny zastrzeżone teraz dla jednomyślności, czyli m.in. na politykę zagraniczną i podatkową (głównie chodzi o kwestie VAT) wzbudzają podejrzliwość u krajów mniejszych. Niemcy czy Francja ze względu na swą ludność mają bowiem duży potencjał wetujący również w warunkach większości kwalifikowanej, w której do zablokowania decyzji wystarczy o włos przekroczyć próg 35 proc. ludności Unii. Ewentualna niemiecko-francuska koalicja w Radzie UE daje już łącznie 33,64 proc. ludności Unii. Dla pewnego złagodzenia tego efektu traktat zastrzega, że „mniejszość blokująca” musi składać się z co najmniej czterech krajów, więc w powyższym przykładzie Berlinowi i Paryżowi nie wystarczyłoby pozyskanie wyłącznie np. Holandii (Niemcy, Francja, Holandia to łącznie 37,58 proc. ludności Unii), lecz musiałyby znaleźć jeszcze jednego dodatkowego sojusznika.

Również Polska, która w obecnym kalkulatorze głosowań to 8,45 proc. ludności UE, jest mocno przeciwna odejściu od zasady jednomyślności w polityce zagranicznej UE. – Potwierdzenie jedności całej UE jest autentyczne, kiedy interes każdego bez wyjątku państwa jest reprezentowany w rozwiązaniu przyjętym przez UE – przekonywał dziś minister Zbigniew Rau w Brukseli.

Ograniczenie weta jako droga do rozszerzenia?

Do zniesienia prawa weta w Radzie UE w zasadzie nie trzeba zmiany traktatowej w UE, bo dostępne są „klauzule pomostowe” (nazywane z francuska passarellami), które – o ile zgodzą się na to parlamenty krajowe i Parlament Europejski – pozwalają w określonych przypadkach na przejście Rady UE na większość kwalifikowaną. Tyle, że uprzednio musieliby… jednomyślnie zgodzić się na to premierzy bądź prezydenci wszystkich krajów UE. Choć sprzeciw m.in. Polski teoretycznie uniemożliwia zatem sięgnięcie po passarellę, to niewykluczone, że w perspektywie kilku najbliższych lat ograniczenie prawa weta może wejść do pakietu reform połączonych z procesem rozszerzenia UE m.in. o Ukrainę.

– Rozszerzenie nie powinno być jedynym powodem reform, ale raczej punktem końcowym naszych reform […] Niektóre rzeczy są oczywiste. Musimy podejmować więcej decyzji Rady UE w sprawie polityki zagranicznej i podatków kwalifikowaną większością głosów. Będę kontynuował moją kampanię perswazji w tym celu – powiedział kanclerz Olaf Scholz przed dwoma tygodniami w Parlamencie Europejskim. Ryszard Legutko (PiS), przemawiając w imieniu frakcji konserwatystów, ostro protestował przeciw planom takiej reformy, przedstawiając ją jako dążenie do zwiększenia władzy przez największe kraje Unii, które miały w polityce zagranicznej skompromitować się polityką wobec Rosji. – Logika, która stoi za planami (ograniczenia jednomyślności), przyprawia o zawrót głowy. Im więcej spartaczymy, tym więcej władzy chcemy. A logika powinna być odwrotna, czyli skoro tak wiele spartaczyliśmy, powinniśmy być trzymani w ryzach tak długo, jak to możliwe – mówił Legutko o Niemczech.

Minister Rau usiłował dziś bagatelizować ryzyko uzależnienia przyszłego rozszerzania Unii od zgody na reformy ustrojowej UE, w tym od ograniczenia prawa weta. – Ta debata o zmianie sposobu głosowania, którą Niemcy wprowadziły pod nasze obrady, jest zupełnie inną kwestią. To nie ma wspólnego mianownika z rozszerzeniem – przekonywał Rau.

„Ewolucja” przy zachowaniu suwerenności

Zwolennicy „ewolucji” od jednomyślności do większości QMV podkreślają zakulisowo, że nie chodzi o poddawanie pod większościowe głosowanie kluczowych kwestii suwerennej polityki zagranicznej. – Francja nigdy by na to nie poszła, choć jest teraz w grupie przyjaciół QMV – tłumaczy jeden z brukselskich dyplomatów. Natomiast przynajmniej na początek mogłoby chodzić m.in. o wydłużanie czarnych list sankcyjnych bądź też kwestie na pograniczu polityki handlowej i zagranicznej. – Komisja Europejska odrzuca postulat Polski co do obniżenia sankcyjnego progu cenowego na rosyjską ropę. Boi się bowiem, że choć w przyszłości może tego wymagać sytuacja rynkowa, nie będzie można tego progu podnieść z powodu weta. Gdyby decyzje w tej kwestii podlegały głosowaniu QMV, możliwa byłaby większa elastyczność Brukseli – tłumaczy nasz unijny rozmówca.

Weto na szczytach UE

Debaty „jednomyślność a większość kwalifikowana” w Radzie UE często przyćmiewają fakt, że Unia na tym forum nie rozstrzyga o strategicznych kierunkach rozwoju i odpowiedziach na swe kluczowe wyzwania. To bowiem domena – obradującej na „szczytach UE” – Rady Europejskiej (przywódcy 27 krajów oraz szefowie Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej), która na drodze konsensusu 27 państw – jak mówi traktat – „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne”. A zniesienia jednomyślności w Radzie Europejskiej nie postuluje żaden kraj UE. W Brukseli nie ma precyzyjnych rozgraniczeń, co może być po prostu decydowane w zwykłych procedurach legislacyjnych (Rada UE plus Parlament Europejski), a co wymaga politycznego zielonego światła od szczytu UE. W praktyce dominuje jednak interpretacja rozszerzająca na korzyść Rady Europejskiej i jej szczytów.